美国社会工作发展概况及对中国社工发展的启示阅读次数 [4737] 发布时间 :2014-04-01 01:46:42
来源:中国社工时报
一、美国社会工作的建立与发展
“社会工作”的名称开始使用于19世纪末20世纪初的美国，它以慈善事业的形式出现。早期的慈善事业主要是由教会首先推动起来的。宗教信仰规定要救助贫民。教士保护孤儿，照顾寡妇，帮助老弱病残和盲人、残疾人，这不但是教徒的义务，也是死后避免天谴而使灵魂得救的方法。这种行善行为的基本动机在于接受天恩或积德以求永生，同时也带有某种程度的怜悯心。
继1601年英王伊丽莎白的"济贫法"和1788年德国的汉堡制度后，1877年，在美国的布法罗成立起美国第一个慈善组织协会。随后，美国的慈善组织协会迅速扩展到其他城市，到1892年，美国先后已有12个慈善组织社。这种慈善组织社对社会工作产生了重要的推动作用。
随着资本主义工业化所产生的社会问题日趋严重，为了解决1929年因纽约股票交易所破产引起的经济危机而出现的一系列社会问题，罗斯福总统上任后，推行所谓"新政"，开始由政府负责办理全国性的社会救济与社会福利事业，改变了过去美国救济事业只由地方和私人办理的旧传统，先后设立了各种联邦救济行政机构。在1933年颁布"联邦紧急救济法案"之后，1935年又制定了美国历史上著名的"社会保障法案"，从而在美国正式建立起全面的社会保障制度。这些方案使美国社会保障有了永久性的立法和制度，成为以全体人民为对象而政府负责统一办理的社会福利行政。全国性的社会保障制度的创立，为现代社会工作奠定了组织制度基础。
经过长时期的孕育之后，20世纪初叶，社会工作作为一门专业在美国正式诞生，其诞生的标志是1917年美国学者玛丽·理查曼的《社会诊断》一书的出版。
从20世纪30年代开始，社会工作在弗洛伊德心理学理论的影响下形成了"心理社会治疗"学派，从此社会工作日益专业化。二战后，随着科学技术突飞猛进的发展和经济的迅速增长，美国出现了一些新的社会问题，美国政策采取了积极的社会福利态度，服务目标也不只是针对现存的社会问题，对伤残人员的福利亦由消极性的治疗转为积极性的康复训练和其他预防措施。同时增加了一项对永久或完全丧失劳动能力的残疾人的救助的规定。采用一些学者和政治家的主张，建立"福利国家"，社会工作也逐渐形成专业体制。50年代，美国扩大了社会保障立法的实施范围，通过了"住房法"和"国防教育法"。60年代，进一步把社会保障事业作为扩大社会总需求的手段。联邦政府加强了对保障事业的干预，同时社会工作的理论研究和专业教育受到重视，使得社会工作从应用社会学逐渐发展成为一门相对独立的学科。
70年代后，美国经济进入了滞胀阶段，社会福利的支出增长普遍超过了经济增长的速度，经济增长明显下降，社会福利支出明显上升而出现了"超负荷"现象。美国1974-1975年通货膨胀阶段率为12％一14％，1982年的失业率为7％。与此同时福利经费却以惊人的速度增长。因此，美国着手调整社会福利政策，开始采取一些削减福利支出的措施，提出若干对福利制度进行结构性改革的设想，并逐步付诸实践。同时社会工作的理论研究和专业教育受到空前重视，并提出了社会工作方法的整合运用方向，这些都表明社会工作在美国已发展到相当成熟的阶段。
二、美国社会工作的内容
美国社会工作的内容很多，1941年出版的《社会事业年鉴》中就列举了83项之多。主要分为三大块：社会保障、心理卫生服务和学校社会工作。其中，社会保障是中心。
(一)社会保障
从历史上看，美国社会保障经历了四个阶段。20世纪30年代前的社会救济阶段。在此期间美国只有一些社会救济项目，如由工会组织兴办的小规模福利事业。从1935年至二战前的10年间为社会福利的开始阶段。这期间于1935年颁布了《社会保障法》，并在1939年对《社会保障法》进行修改与补充，方案的着眼点由保障个人向保障家庭与解决社会需求的方向转变。但是，当时福利待遇的增长率仍然很低。从二战后至70年代，美国社会福利进入发展与扩大时期。战后初期，美国政府集中力量保证退伍军人的重新就业，资助他们接受培训与受教育，1954-1956年，批准对残疾劳动者及其家属提供补助，60年代，通过《美国老人法》，增加了为老人医疗的"医疗照顾"和为穷人"医疗补助"项目，还陆续增加对贫困的"抚养儿童家庭的补助"和向困难户发放"食品券"等项目，1972年，增加了残疾者的医疗保险和对贫困者的"补充保障收入"项目：1974年，对有工作而收入低的人实行最低工资法，并扩大了失业保障法的保障范围．这样，伴随美国经济的发展逐步扩大了社会福利的内容、范围与层次，使穷人、老年人、儿童、残疾人等得到更多的社会援助，使90％以上的美国人享受到多少不等的社会福利。70年代中期以后，美国的社会福利进入到了停止膨胀和缩减阶段。70年代后，美国经济增长速度缓慢，同时人口结构发生了重大变化。美国劳动人口与老年人口的比例，1940年为40：l，1970年为4：1，80年代则为3：1，尽管70年代后的社会福利项目和内容未再扩大，但从统计数字可以看出，福利的膨胀已远远超过工资与物价的增长。据美国参议院调查，1982年与1950年比较，纳税前工资增长为122％，消费物价指数增长为136％，社会保障补助金却增长了205％，面对这种形势，美国政府开始制定一系列政策，削减福利项目的支出，改善财政状况。
总之，社会保障的内容也是一个不断修正、补充、完善的过程。
(二)心理卫生服务
心理卫生服务20世纪初创，逐步改进、发展，现成为美国社会工作的一项重要内容。表现在，第一，为成人及儿童解决情绪障碍和智能不足的各种治疗性服务在社区心理卫生中心、精神病医院、一般医院、成人及儿童诊所、住宿治疗中心都已实施。第二，心理卫生小组人员已由单一的社会工作员，扩展到其他专家、地方半专业人员、志愿工作人员及传统的精神医师、心理学家、护士等等。第三，许多治疗性社区实施模式巳从长期的监护性照顾变为短期的密集照顾服务。
(三)学校社会工作
美国的学校社会工作开端于1906-1907年的波士顿、哈特福及纽约等城市的学校中，现巳构成美国社会工作的重要内容。学校社会工作员以直接服务或间接服务的方式采用一对一方法、团体工作、相关组织服务、社区工作等几种方法，运用不同的模式处理学生的各种困难。当然，社会工作员常与老师、校长、学生、家长一起工作，使学生对遭遇的困难能获得较多了解，从而获得最大教育利益。
三、美国社会工作的特点
(一)社会工作内容复杂多样，覆盖面广
前面巳提到，美国社会工作的内容很多。据统计，美国的社会保障项目就有300多种，仅各种退休计划就有十几种之多。社会保障的覆盖面比较广，90％的人享受不同程度的福利。有的人甚至可以同时领取四种退休金，形成退休后收入比退休前多的奇怪现象。
(二)社会工作财源多渠道
全国性的“老年、残疾、遗属和老年健康保险”在老年人中的覆盖面为90％，为强制性保险，保险金由政府、企业和个人共同交纳。退伍军人津贴、对低收入家庭的"补充保障收入"以及"食品津贴"，由联邦政府拨付。"公共救济""医疗补助"、"对抚养儿童家庭的补助"，由州和地方政府支付。"失业保险金"、"私营企业养老金"、"补充失业津贴""残疾保险"，主要由企业支付。此外，社区组织、工会慈善机构、宗教组织、基金会也分别负担一些社会服务项目的资金。
(三)美国社会工作地区发展不平衡
美国由于各地经济发展程度和产业结构不同，各企业规模和业务内容各异，以致税收为社会工作所提供的基金有多有少，受保人所享受的待遇有高有低，很不平衡。如经济发达的马萨诸塞州，一个盲人每月可领到津贴232美元。而在经济不发达的依阿华州却只能得到58美元。现代化高技术企业的福利待遇高，工会力量强大的汽车工业和钢铁企业的社会保障也比其它单位优厚。
(四)救济型社会工作和工作福利型社会工作并存
70年代初，美国民意测验认为救济型的社会工作使人逐渐丧失工作热情，产生惰性。因此，社会要通过给穷人创造就业机会来形成对社会有利的"福利"。美国原有的单纯救济型的福利政策受到冲击。从卡特政府开始，联邦社会福利计划大幅度下降，政府提出了"双轨福利制度"，即对能工作与不能工作的穷人采取分别对待的政策。1982年，工作型福利计划成为政府政策，各种社会开支(除医疗保险和社会保险)均大幅度削减，导致社会福利费急剧下降。
(五)政府统一管理和社区分散管理相结合
过去，美国的社会工作是由政府统一提供和经营管理。的确如此，如老年人退休后的养老、对残疾人的协助、对失业者的支持和补助等重大社会问题，如果没有全面的统一的规定和管理，没有强大的政府资助金，是不可能予以贯彻实施的。但是，随着经济与社会的发展，社会保障体系的建立，各种项目的增多和繁杂，日益显示出由于人口多而且各地区、各企业、各阶层情况各异，对社会工作的需求也各异的现象，由国家一手包办事实上不可能，而且已产生了许多难以避免的弊端，因此，在美国，出现了社会工作的"开放"经营和管理，各种社区组织、个人都参与社会工作，使社会工作出现"集中管理，开放经营"并存的特点。
四、美国社会工作的发展趋势
1935年后，美国普遍建立和推广了社会保障制度，建立了社会福利机构，通过社会立法发展社会工作教育，拨出可观资金，开展社会工作，提供福利服务，并且取得了不小成绩，资本主义经济得到迅速发展。但是，这样做的结果，国家财政赤字连年上升，膨胀很快，这种形势对社会工作也提出了挑战。社会生产力的发展和社会生活的变化，要求美国不断给自己的社会工作带来新的任务，这是社会工作的一个总趋势。
1、加强了包括社会福利政策和方案在内的整个社会工作的研究
美国政府重视社会工作理论和政策的研究，这表现在，第一，全国有专门的社会工作学院100多所，它们培养出来的人不是从事实际的社会工作，就是成为社会工作研究人员，第二，联邦政府社会保障总署设有研究室，专门研究世界各国的社会保障制度，不断修改和完善自己的社会保障制度，第三，哥伦比亚大学一批社会学家与巴黎一个国际组织的专家共同组织了跨国研究，比较了欧洲与美国在社会政策方面的异同，研究了东欧和西欧8个国家的社会福利理论与政策，第四，很多大学和大公司有专门机构和人员从事社会工作研究。目的是寻求应付在高层次上面临的新挑战的对策，稳定资本主义社会。
2、将济贫和培训、就业和社会福利与救济联系起来
目前，美国解决贫困问题和方法越来越紧密地和培养、就业联系起来，福利问题正朝着"工作福利"的方向转变。一个尚有劳动能力或有部分劳动力的人，如果希望享受社会福利待遇就必须工作，不能吃现成的。控制失业率的增长，缓解贫困现象，安定社会秩序，是美国政府努力的方向．过去，他们采取了一些手段，企图迫使贫困的失业者积极寻求职业，并使企业主不要轻易地解雇职工。例如，他们采取了严格控制失业救济金发放标准和发放时间的政策。享受失业救济的条件是，只要已在职业介绍所登记、有工作能力并愿意接受职业介绍者，才能享受失业补助，自动辞职或因犯错误，拒绝适当工作者，不得领取失业保险金。救济标准因州而异，一般为原收入的50％，发放时间为26周，在失业高峰期再延长13周。这样做的目的在于迫使就业。再例如，(失业保险法》之规定，由企业主缴纳全部失业保险款，其数额按雇主过去裁员的人数征收。这就是说，雇主以前解扁的人员愈多，向政府缴纳的失业保险金也就愈多，迫使雇主尽量减少解雇。
当然，以上办法仍然不能解决美国的失业问题，美国的失业率近年一直在7％左右，较正常时期的4％高出许多。美国专家认为，这是结构性失业，即存在"有人没有工作干，有工作没人干"的现象。解决对策是：大力兴办各种在职教育与培训工作，为求职者提供特殊服务来适应现代化和就业结构调整。
总之，从趋势看，"工作福利"已越来越重视，实践证明，这样做不仅会减少失业率和贫困，而且也将减少社会保障事业的支出，提高劳动人口素质，稳定社会秩序。
五、美国社会工作对中国的启示
回顾美国社会工作发展史，可知其社会工作是在实践中不断摸索发展起来的。不同时期所采取的形式和内容都是各国当时的政治、经济和文化传统影响的结果；都是为解决社会问题，与提高人的礼会功能，协调、平衡人与社会、人与环境的关系相联系的；它帮助个人、团体更好地适应环境，得到社会认可，并增进社会福利以利于人的健康全面发展。这一助人自助的专业工作是中国社会经济发展所需要的。
社会工作的职业化和专业化是其成功地立足于社会的必要条件。在社会工作的发展过程中，其先谋求的是本身的职业地位，这种职业地位是与其在与社会政策不断互动的过程中，为解决社会问题作出了贡献后才获得的。在职业地位得到社会认可后，社会工作在使自己成为一个专业领域方面作出了不懈的努力。包括应社会环境和社会政策的变化而不断修正自己的目标与手段，同时用最新的社会科学历年和方法来武装自己。专业地位的提升无疑也巩固了社会工作的职业地位。
中国的社会工作教育从上个世纪90年代以来已经有了很大的发展，但是它更多的是在大学里作为一个专业来发展，作为在中国社会政策过程中贯彻和落实政策的专业化的职业服务系统却没有能够发展起来。2001年社会工作教育年会提供的数据显示，社会工作专业从1980年代后期恢复发展以来，已有上万的毕业生，但是遗憾的是这些毕业生大部分都没有能够在社会政策过程中发挥他们应该发挥的专业能力。国内大多数学者认为，缺乏一个明确的专业化的职业服务系统是造成这种现象的一个重要原因。
转型期的中国，为社会工作的发展提供了社会环境与社会需求。一是正处于社会结构转型期的中国社会，由于种种原因，还存在着许多社会问题，这些社会问题的存在成为社会工作发展的客观要求。如人口问题中的残疾人生活就、业问题、人口结构出现的男女比例失衡问题、人口老龄化问题、贫困问题、就业问题、家庭问题、犯罪问题、教育问题、生态环境问题等。这些问题的存在带来人、群体、社会问的不协调，需要社会工作的专业服务。一是随着政府职能转换、企业社会职能的剥离，“单位人”越来越多地变为“社会人”；大量与居民相关的公益性事务，政府“不管”、企业“剥离”，都要靠社区来解决。社区成为城市社会保障工作的基础，社区服务成为解决社会问题、提高城市居民生活质量的重要措施。三是经济全球化趋势日益增强，加入WTO以后，国内的竞争也会异常激烈，竞争对人的素质提出高要求，不可避免会出现贫富两极分化，导致社会问题的产生。美国社会工作注重的人与人之间、人与环境之间调适的社会工作个案方法以及发掘社会资源、启发个人或制度的潜能、增强其预防问题的能力、更好发挥其社会功能的团体工作和社区工作方法等解决社会问题的专业方法对我国社会工作的发展是有意义的。
现今中国社会在许多方面仍处于转型期，并且会持续比较长的一段时间，而转型期的问题往往是需要新的机制来解决；中国同时又是一个政治、经济、文化发展不平衡的大国，整个社会在向现代化、城市化迈进的过程中凸现的人与社会的种种不适应，这些问题的解决要求中国社会丁作在借鉴国外社会工作经验的同时，根据中国国情不断完善、提高和创新中国社会工作。